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政策解读:民政部社会事务司副司长倪春霞在孤弃儿童养育情况大排查工作动员部署电视电话会议上的讲话

发表时间:2018-05-22 15:43

 

 

 

孤弃儿童养育情况大排查工作

动员部署电视电话会议辅导材料

2018427日)

 

 

大家好!根据会议安排,我就本次大排查工作和大家做个简单交流,主要有四方面内容。

  一、理念要清晰

理念具有先导性、引领性作用。只有牢固树立正确理念,工作才能保持正确方向。在儿童工作中,最重要的理念就是“儿童利益优先”(又称“儿童利益最大化”)。这是联合国《儿童权利公约》确定的基本原则,也是我国儿童工作一直践行的重要理念。简单说,“儿童利益优先”就是儿童利益第一,在其他利益与儿童利益发生冲突、难以取舍时,要首先考虑儿童利益,其他利益要让位于儿童利益。作为儿童工作者,要将维护和发展儿童利益作为所有工作的出发点和落脚点,作为衡量评价工作好坏的标尺和准绳。“儿童利益优先”理念要求我们针对每个孤弃儿童的不同情况,具体问题具体分析,选择最符合儿童利益的路径开展工作。秉持“儿童利益优先”理念,可以帮助我们明确工作方向,有效解答日常工作中遇到的诸多困惑和疑问,在工作中作出更好的判断。

  二、概念要准确

   (一)儿童。联合国《儿童权利公约》规定:儿童系指18周岁以下的任何人。中国是缔约国,也应遵循此概念。这就明确告诉我们,儿童福利保障对象年龄界限既不是16岁,也不是14岁,既不应提前将儿童福利保障对象转出,也不应将超出18周岁儿童仍纳入孤儿保障体系。在此需要一并解释儿童和未成年人两个概念的关系。我国《民法总则》规定:不满十八周岁的自然人为未成年人。因此,在我国,儿童和未成年人两个概念的内涵是一致的,均指未满18周岁的自然人,只是使用的语境不同,未成年人更侧重于法律用语。

   (二)孤弃儿童。本次大排查锁定孤弃儿童,即孤儿和弃儿,而非我们通常所说的孤儿弃婴,是要强调儿童福利保障对象不仅包括失去父母的孤儿,还有弃儿,而非仅仅是弃婴。我国《未成年人保护法》规定,“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人,由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养”;《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》要求,将“查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”纳入孤儿保障体系。现实中,部分被遗弃儿童因年龄偏大,与流浪、走失儿童短时间内难以区分,由救助管理机构先行救助、甄别寻亲并承担临时监护职责,这是客观且必要的。但对于长期查找不到生父母的被遗弃大龄儿童,应当依法纳入孤儿保障体系。

本次大排查根据抚养主体的不同,将孤弃儿童分为四类:散居孤儿,儿童福利机构收留抚养的孤弃儿童(院内集中供养、家庭寄养等),民办机构养育的孤弃儿童,救助管理机构养育的弃儿。

   (三)儿童福利机构。本次大排查中的儿童福利机构,是指民政部门举办的按照事业法人登记的儿童福利院以及设有儿童部或者具有儿童养育职能的社会福利院。《未成年人保护法》第四十三条明确规定,“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人,由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养”。由此可见,民政部门之外的机构在法律上无权擅自收留抚养孤弃儿童。从法条亦可看出,乡镇敬老院也不具备养育孤弃儿童的资质。

   (四)养育孤弃儿童的民办机构。现实中,民办机构甚至不具备合法身份的机构擅自收留抚养孤弃儿童现象仍然存在,在个别地方还很突出,要引起重视,这是本次大排查的一个重要任务。2013年袁厉害事件发生后,全国大排查中发现共有养育孤弃儿童的民办机构878家,收留孤弃儿童9394名,其中未与民政部门合办的755家,占总数的86%;寺院等有宗教背景的582家,占67%。针对民办机构收留抚养孤弃儿童问题,当时还专门下发了相关文件。5年时间过去了,各地民办机构养育孤弃儿童情况如何,我们不能回避问题,视而不见。《民政部办公厅关于开展孤弃儿童养育情况大排查的通知》(以下简称《通知》)要求,本次大排查中的民办机构既包括与民政部门合办、签订代养协议的民办机构,也包括未与民政部门合办的民办机构;既包括具备合法身份,在工商或民政登记注册的机构,也包括不具备合法身份但收留3名及3名以上孤弃儿童的机构。

  三、分工要明确

    本次大排查时间紧、任务重、要求高,各级民政部门、儿童福利机构和救助管理机构在排查中都有各自明确的职责和任务分工。

救助管理机构(未成年人救助保护机构)有一项任务:梳理站内长期滞留、查找不到父母或其他监护人的被遗弃儿童信息,报所属民政部门纳入孤儿保障体系。对长期滞留的把握,应根据民政部、公安部2015年关于流浪乞讨人员身份查询意见要求,按三个月来掌握。当然,三个月中寻亲程序必须到位,如采集DNA、上寻亲网等必经寻亲程序。目前,个别地方仅将年龄较小的弃婴纳入孤儿保障体系,对于年龄偏大、查找不到生父母的儿童视为流浪儿童,长期滞留在救助管理机构,严重影响到儿童落户、送养、养治教康和就学就业等基本权益。全国救助管理信息系统显示,目前共有滞留在救助管理机构3个月以上、寻找不到家人的儿童1345人。请各地本着儿童利益优先原则,根据儿童数量和基本情况,因地制宜,由主要负责同志牵头认真研究工作方案,分批次、有重点地将这些儿童纳入孤儿保障体系,尽快解决儿童户籍等突出问题,切实保障儿童合法权益。

儿童福利机构主要有两项任务:一是依托已经升级的全国儿童福利信息系统,更新核实儿童福利机构的基本信息、院内所有集中养育儿童的基本信息,录入信息要做到准确、完整;二是针对《通知》附件1中的60项指标进行自查,实事求是地勾选符合、部分符合、不符合(ABC),并在信息系统中勾选各指标自查结果。自查可以有多次,系统可以保留每次的自查结果,反映自查后的改进情况,我们以最后一次自查结果为准。这项工作要在6月底前完成。

县级民政部门主要有两项任务:一是针对《通知》附件2中散居孤儿保障和收养工作的17项指标进行全面深入的自查,摸清散居孤儿保障工作情况和散居孤儿的底数及生活基本情况,并通过信息系统更新核实相关数据。需要特别指出的是,散居孤儿保障工作在应保尽保的同时,也要谨防“错保”“漏保”“关系保”等问题;也有个别地方出于好心,将事实无人抚养儿童纳入孤儿保障体系,出现审计问题,甚至被追责。有些地方民政部门商请法院集中宣告一批事实无人抚养儿童父母失踪或死亡,合法合规将这些儿童纳入孤儿保障体系,这样的做法值得推荐。二是排查本区域内有无收留抚养孤弃儿童的民办机构。对此类民办机构,要主动上门宣讲法规政策,要求配合支持,必要时应按照2013年民政部等七部门《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》要求,会同公安机关等部门开展执法检查。执法难度大的,民政部门要主动向当地政府报告。对于个别遗留问题,若民办机构基础条件好、愿意接受民政部门监督指导且同意不再接收新的孤弃儿童的,可采取过渡性措施,与其签订委托代养协议,将孤弃儿童信息录入信息系统,按孤弃儿童数量拨付孤儿基本生活费,帮助儿童办理户籍登记,并将其纳入民政部门经常性检查和监管范围。以上两项任务同上,需要在信息系统中填写自查结果。

地市级及以上民政部门任务:一是设区的市级民政部门要实现对辖区内儿童福利机构、收留孤弃儿童的民办机构的实地检查全覆盖,同时通过抽查档案、实地走访等方式检查县级民政部门散居孤儿保障工作和收养工作开展情况;二是省级民政部门要实现对辖区内收留孤弃儿童的民办机构实地检查全覆盖,对儿童福利机构实地检查率不低于机构总数的30%,对县级儿童福利机构实地检查率不低于此类机构总数的20%,同时也要通过抽查档案、实地走访等方式检查县级民政部门散居孤儿保障工作和收养工作开展情况。地市级和省级民政部门在检查前应先通过信息系统了解各地自查情况和相关数据,调取地方自查表,带队检查结束后也要通过信息系统勾选检查结果并提出整改方案。被检查单位可以通过信息系统了解上级民政部门检查情况及整改要求。以上检查要在7月底前完成。

  四、问题要盯紧

一是数据的精准问题。相关数据是科学决策、制定政策的基础。儿童福利机构数量,民办机构数量,集中供养儿童数量,家庭寄养数量,散居孤儿数量等等,要全面摸清掌握,做到情况清、底数明、数据准、无死角。个别地方申报孤弃儿童数量与实际情况和信息系统数量不符,已经出现审计问题。各儿童福利机构、县级民政部门是此次核对更新数据的主体,要对自身的数据负责。对存在疑问或前后矛盾、不一致的数据要认真分析研究,找出问题症结。数据的精准要通过信息系统来体现,各地也要借助此次大排查,增强使用操作全国儿童福利信息系统的能力,建立孤弃儿童数据动态更新机制,以便随时了解掌握孤弃儿童养育最新情况。各级民政部门在本次大排查中要加强对数据精准性的检查指导。

二是孤弃儿童的托养问题。练溪事件的问题出在托养上,但如此惨痛的教训仍未能让我们有些儿童福利工作者警醒,我们通过多种方式了解到,孤弃儿童被托养,甚至跨省托养在民办机构、不闻不问的现象依然存在。我们不排除民办机构的善意,但需要寻找更好的合作方式。如很多福利院是引进社会组织,在院内开展照料、康复等服务,就是很好的做法。关于跨区域托养的整改问题,还需要流入地和流出地密切配合,协同研究解决。

三是档案的规范管理问题。调研中发现,档案管理是儿童福利工作较为薄弱的环节,档案管理不完善、不规范现象较为普遍,档案管理从数量到质量都有待提高。县级民政部门散居孤儿申请审核手续材料不齐全、不规范,甚至缺失严重。不少福利机构没有做到一人一档,儿童从进院到出院,没有形成完整的档案链。保管好重要档案,不仅是工作需要,也是实现痕迹管理、出现问题时自证清白、维护自身权益的需要,否则一旦处于风口浪尖,我们将百口难辩。此次大排查设计的多项指标均提出了做好记录、留存证明、加强档案管理等要求。请各地借助这次大排查,认真完善档案管理工作,及时查漏补缺。

四是重点指标的整改问题。排查只是方法,不是目的,目的是要在排查中及时发现问题、研究解决问题、实现自我提高完善。《通知》所附检查指标均是反复研究讨论、针对现实中较为突出、相对高风险的问题所制定(60+17)。这些指标有的法律法规、政策标准已有明确要求,有的虽然还没有纳入政策法规体系,但需要提醒大家提高警惕。对于排查中发现的问题,要边查边改、立行立改。对难以立即解决的问题,要建立整改台账,明确整改方案及期限,并紧盯不放,整改一个删除一个,达不到整改目标的不“销号”。各地要实事求是地填写,认真负责地对待这次排查工作,不要隐瞒。此次大排查不是要对排查中问题严重的地方追责,而是希望一起研究解决问题。对于全国范围内普遍存在的问题,民政部也将加强顶层设计,不断健全完善孤弃儿童权益保障机制。

    同志们,儿童福利工作这些年取得的辉煌成果有目共睹,令人振奋,但我们仍要居安思危,努力争取并珍惜儿童福利事业健康有序的发展环境,不断排除风险隐患,切实提高孤弃儿童养育水平。时间有限,各地在大排查中遇到的问题,可通过微信群等方式反映,我们将及时研究答复。

    谢谢大家!

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